按照公安部黄明副部长在全国公安交警系统国庆安保工作总结电视电话会议上的讲话精神，交警总队及时组成调研组，由总队领导带队先后深入本省西安、渭南、铜川、延安、榆林、安康等6市及10余县区，对我省公安交警系统在警力编制、经费保障、执勤执法等方面存在的突出问题进行了广泛深入的调研。

　　一、存在的主要问题

　　问题之一：基层一线警力不足、整体素质偏低、人员严重老化的矛盾突出，执法主体非法化的问题十分严重。 一是一线警力严重不足。目前，我省在编交通民警7650人，其中，基层大队5679人。全省公路通车总里程15.6万公里。基层一线民警平均每人管理道路27.5多公里，人员严重不足。例如，榆林府谷大队在编在岗民警只有11人，要管理辖区488公里道路和37000多辆机动车。二是人员结构复杂，整体素质偏低。为了缓解警力不足的矛盾，部分县（区）政府采取增加事业编制、调剂公安机关内部编制、从其他部门调入人员等方法补充警力，导致县区交警大队普遍存在正式授衔民警、未授衔的干部、工人身份、划拨的农机监理人员等各种成分，而且文化程度普遍偏低。以渭南市为例，全市交警系统在册人员982人中，高中（含中专）以下学历者占68.5%，其中初中以下学历达180人。三是队伍年龄老化、身体状况恶化现象较为严重。据统计，全省交警系统民警平均年龄43岁，40岁以上民警占总数的50.3%。渭南市公安交警系统45岁以上的人员占总人数的43%。西安交警支队1945名民警中，除过2007年新招录的200名新警外，有各种职业病的达1607人，占92%。四是非执法主体人员已经成为基层一线交管工作的主力军。除西安以外的10个市区一线交警大队共有正式民警3481人，而交通协管员和其他未授衔人员等不具备执法主体资格的人员就达7228人。全省418个公路交警中队中，只有一名正式民警的中队有200个。基层一线执法的交警中队人员中，十有八九不具备执法主体资格，执法主体非法化的问题十分严重。

　　问题之二：基层交警大队经费紧张，乱收费、乱罚款的现象屡禁不止。

　　我省大部分交警大队的经费没有纳入政府财政预算，"罚没返还"是其经费保障的主渠道。从调研的情况看，各交警大队经费保障中罚没收入部分占总收入的比例最高为90%，最低为51.8%，平均为73%。安康市汉滨交警大队年交通违章罚款约1000万元，按90%比例返还，实际罚没收入约900万元，全大队255名工作人员（含130名交通协管员）中，只有75名在编人员工资由区财政发放（每年83万元），其他经费开支全部从罚没返还款中解决，目前尚欠外债400万元。西安市周至县财政部门将交通违法罚没收入全部返还给交警大队，作为除民警工资以外的各项经费支出，但是县公安局每年要从中截留70%，实际到达交警大队的经费每年只有100多万元，而交警大队仅交通协管员的工资每年支出就高达80多万元。大荔交警大队年度财政预算仅有115万元，每月平均需50万元基本支出。为了保证工作正常运转，一些交警大队下达罚款指标，乱设卡，乱罚款，罚款不开票、少开票，强制拖车，定点修理，千方百计"找经费"，群众怨声载道。

　　问题之三：数量庞大的交通协管员队伍成为影响交警队伍整体形象的一大顽疾。除西安交警支队外，当前我省各地交警部门普遍存在数量庞大的交通协管员队伍。全省县区交警大队正式民警与协管人员比例是1：1.45（不含西安），许多一线交警中队的协管人员更是数倍于正式民警。从各地的情况看，协管人员主要是城乡退伍军人，以及少量的大专院校毕业未就业学生，有的甚至是社会闲散人员。有的家长甚至把交警队当成"保姆"，替自己管孩子，防止走邪路。我省现有协管人员名义上是政府人劳部门招录的，实际上大多是县级交警大队自主招录的，只是在政府人劳部门办理了一个手续，工资福利仍由交警大队负担，缺乏基本保障。一些基层大队对协管人员实行"绩效工资"，有的甚至是"零工资"，即罚款数额与工资直接挂钩，多罚多得。致使交通协管员违规单独上路执法，罚款不撕票、中饱私囊等现象屡见不鲜。近年来，我省交警队伍出现的违法违纪问题，基本上都与交通协管员有关。

　　二、存在问题的原因

　　对交警编制的限制直接导致了目前交警警力严重不足的现状。《国务院关于改革道路交通管理体制的通知》（国发[1986]94号）明确提出："改革城乡道路交通管理体制，应以不增加编制、经费为原则"。这一原则被理解为长期坚持的原则，此后20年来，再无中、省文件明确规定为交警系统增加编制和警力。随着我省经济社会的快速发展， 1987年核定的交警编制已经远远不能适应日益繁重的交通管理任务。尤其是最近三年以来，随着我省高速公路的超常规发展、地方道路大规模建设、农村"村村通"工程深入开展，加之轿车大量进入家庭，道路、车辆以每年平均15%以上的速度高速增长，繁重的交管任务进一步加剧了警力不足的矛盾。例如，安康市石泉交警大队2001至2007年期间，调走1人，退休7人，不但没有新增警力而且还减少了8人。渭南市大荔交警大队自1999年以来未补充警力。铜川市耀州、宜君交警大队10年来未分配一名新警。

　　财政保障体制不顺畅直接导致了基层交警大队经费普遍紧张。国务院《关于改革道路交通管理体制的通知》（国发〔1986〕94号）第六条第二款规定，"交通管理所需经费维持原有开支渠道，即城市交通管理经费（指原公安人员），列入国家预算收支项目，由原来的行政费和城市维护费开支。用于公路交通管理的经费（指监理划归人员），包括基建费、装备费、交通安全设施费、宣传费、事故处理费和人员经费，由监理规费开支，不足部分仍从养路费中开支。其标准，凡原由养路费开支的地区，按一九八三年至一九八五年平均每年从养路费中开支（扣除养路费征收人员的开支）的比例提取，具体办法由各地人民政府根据当地的实际情况确定"。《陕西省公安交通财务管理暂行办法》（陕公交发〔1989〕70号），确定了交通管理经费主要由行政收费、养路费补助经费和交通违法罚没收入三部分组成，并沿用至今。这一规定20年来没有进行大的调整和变动。随着社会管理的不断规范，优化投资环境工作力度日益加大，公安行政审批收费项目大量取消，行政事业性收费数量剧减，专项经费拨付资金大幅减少，客观上造成我省公安交警部门经费来源渠道日趋枯竭。目前，我省交警大队的经费来源主要是交通违法罚没款反还。一些交警部门的经费名义上已经纳入财政预算，但实际上是有名无实，绝大多数仍采取"以收定支"模式核定经费供给保障，多缴多拨，少缴少拨。交警大队在一定程度上成了"自收自支"的"事业单位"，有的不仅要养活自己，还要给财政做贡献。特别是县级交警大队，由于行政收费项目相对较少，其大部分人员的工资福利，日常办公费用、车辆油修、警服装备、营房建设、道路交通设施等费用都要靠"自筹"解决。"罚没财政"的现实，迫使基层交警大队通过上路罚款来解决经费紧张的问题，直接造成执法目的利益化，"执法为钱、为钱执法"，乱收费、乱罚款的现象屡禁不止。

　　交警警力不足与道路里程、车辆数量快速增长之间的矛盾导致了大量交通协管员的存在。与1987相比，我省公路通车里程增长了3.3倍，机动车增长了9.9倍，机动车驾驶人增长了10.7倍，而交警警力只增长了2.1倍（增长的警力绝大部分是从公安机关其他部门调剂过来的）。由此可见，警力的增长远远小于道路通车里程、机动车和驾驶人数量的增长。由于警力严重不足（现有警力只能维持对城市道路、高速公路和国、省道的安全管理），大量的县乡公路和农村公路处于无警可派、无人管理的状况，这些道路成了交通事故的"重灾区"。为了切实保护人民群众的生命和财产安全，在警力不可能大量增加的情况下，基层交警大队只能招录交通协管员，而且数量越来越多。目前全省有交通协管员5408人，其中5200人分布在除西安以外的10个市区，占参与交通管理总人数的56.1%，其中渭南市协警人数占全市交通管理总人数的60.6%。协警已经成为基层一线交通管理工作的主力军。为了加强对交通协管员队伍的教育管理，我省2008年出台了《陕西省交通协管员管理办法》，从招聘、培训、教育、管理、使用、工资福利保障等各方面进行了规定。并根据公安部交管局的统一部署对交通协管员队伍进行了半年的教育整顿。虽然取得了较好的效果，但是一些根本性的问题无法解决。比如，交通协管员队伍的执法资格问题、经费保障问题、教育管理机制问题等等。

　　三、解决存在问题的对策及建议

　　当前，我省交警系统存在的上述突出问题，已经成为社会各界和人民群众高度关注的社会焦点问题，必须尽快研究解决。

　　第一、尽快解决警力不足的问题。一是研究制订公安交警编制指导意见。建议商请编制、人事、财政等相关部门进行一次深入调研，结合公路通车里程、机动车和驾驶人数量等因素，确定交警警力配置意见，指导基层科学增加交警部门人员编制。二是增加公安交警专项编制，以满足当前交通管理工作需要。二是允许增加地方编制。在短时间内无法争取到足够公安专项编制的情况下，建议公安部商中央编办出台灵活政策，经公安部审核同意，允许省一级人民政府为公安交警增加地方编制，并解决所增加地方编制人员的录警问题。这是目前解决警力严重不足问题比较可行的办法。三是置换现有编制，补充年轻警力。目前我省公安交警队伍年龄结构总体老化，平均年龄43岁，有近600名民警临近退休年龄。建议参照机构改革人员安置的有关政策精神，将交警系统3年内达到退休年龄的民警提前退休，置换出一批编制录用新警。

　　第二、尽快解决交警经费保障问题。建议商请财政等相关部门对县区交警部门经费保障情况进行专题调研，明确县区交警大队经费保障的基本标准，按照《中共中央关于进一步加强和改进公安工作的决定》中"收支脱钩、全额保障的原则"，出台相关文件，明确规定交警系统人员工资、警服装备、公用经费由财政全额保障，道路交通安全设施等基本建设费用列入地方财政预算，营房建设纳入公安机关"三基"建设，从根本上解决交警经费"自收自支""以收定支"的问题。至于经费保障体制，目前我省大部分交警队实行一级财政，也有部分交警队实行二级财政。建议公安部商财政部门对公安交警经费保障体制进行一次深入调研，权衡利弊，统一经费保障体制，以利于公安交通管理工作的健康发展。

　　第三、规范交通协管员队伍的管理。建议公安部尽快出台交通协管员管理规定，对基层交通协管员的招聘、考核、培训、管理、使用等方面进行统一规范。统一交通协管员的录用条件、培训办法、工作职责和待遇；统一交通协管员的服装和经费保障来源，交通协管员的服装要与民警有明显区别，其经费由地方财政部门统一保障，跳出"罚款养人、养人罚款"的怪圈。控制交通协管员数量，基层交警大队、中队交通协管员数量最高不得超过正式民警的数量，以便加强监督，避免协管员单独上路执法的问题。建立完善的奖励机制，对做出突出贡献的交通协管员，可择优招录为民警，让广大交通协管员对前途有所期望，以保证交通协管员队伍的工作热情和思想稳定。

　　第四、加强交警系统"三基"工程建设。公安机关"三基"工程建设在解决"三无"派出所方面取得了良好的效果，但对交警系统有所忽视，交警系统基础建设相对滞后。建议结合公安工作三项建设任务，加强交警系统基础建设，特别是"一队一所一岗位"建设，加大对交通民警的教育培训力度，端正执法理念，规范执法行为，针对交警路面执法的特点，建立健全体检、休假、补贴等制度，为从整体上提高执法水平、提升执法形象奠定良好基础。